Самодержавная бюрократия (Андрей Тесля, Colta.ru)

Книга известного отечественного историка, специалиста по политической истории России конца XIX — начала XX века Кирилла Соловьева — одна из трех первых работ, открывающих научно-популярную серию издательства «Новое литературное обозрение» «Что такое Россия».

Заглавие серии отсылает к известной книге Фернана Броделя «Что такое Франция?», его последней, так и оставшейся незаконченной, работе. Незаконченность ее, обусловленная такой естественной случайностью, как смерть, оказывается и символичной — в невозможности дать какой-либо даже не окончательный, но хотя бы законченный на данный момент ответ на подобный вопрос. Ответ оказывается либо кратким и выразительным — но тем самым неопределенным, предполагающим свободу наполнения самыми различными интерпретациями, либо — если стремится к определенности — незавершаемым: ведь за каждым уточнением следуют все новые и новые.

Новую серию открывают помимо работы Кирилла Соловьева книги Евгения Анисимова о петровских реформах и Веры Мильчиной о сюжетах, связанных с надзором в России над французскими подданными в николаевскую эпоху. Разнообразие сюжетов, надобно полагать, вполне умышленное — каждый из авторов, будучи глубоким и признанным знатоком своей темы, излагает ее для широкой публики и тем самым связан двумя критериями: во-первых, требованием доступности, а во-вторых, профессиональной точностью — то есть доступность должна не упрощать историческое понимание, но, напротив, служить путем к пониманию многогранности прошлого, не подлежащего однозначным интерпретациям. В данном отношении именно книга Соловьева является прекрасным образчиком жанра — в том числе и сугубо стилистически: начинаясь с простых, едва ли не банальных тезисов, описывая изменения в русской жизни, происшедшие в последние десятилетия XIX века, языком отрывистым, почти школьного учебника, она становится все более нюансированной по мере продвижения к последним главам.

Есть смысл остановиться на структуре работы, поскольку она хорошо отражает логику повествования. Первые ее страницы посвящены «модерну и архаике» Российской империи на рубеже столетий — последующие главы описывают ключевые элементы системы управления империей, начиная с императора и вплоть до уровня министерств и практик законодательной экспертизы, с каждым шагом все более усложняя картину.

В юридическом смысле Российская империя была абсолютной монархией — как во времена Петра I, так и в эпоху Александра III, однако понятно, что реальное содержание этого правления существенно менялось во времени. В XIX веке, «“европейском” столетии российской истории» (стр. 13), управление империей опиралось на бюрократический аппарат, при этом Соловьев специально и подробно останавливается на том обстоятельстве, что, в отличие от распространенных предрассудков, о Российской империи правильнее говорить не как о «бюрократизированной», но как о «недобюрократизированной», «недоуправляемой» империи. Если сравнить Россию с другими тогдашними европейскими державами, то в России к началу XX века на 1000 подданных приходилось 1,15 чиновника, «во Франции — 7,3 <…>, в Великобритании этот показатель равнялся 8,2, в Германии — 6,13, в Австро-Венгрии — 5,05» (стр. 66—67). Сходная, хотя и меньшая, диспропорция сохранится и в том случае, «если при анализе количественных параметров исходить из валового национального продукта (ВНП). В начале XX в. во Франции приходилось 8300 чиновников на 1 млрд долларов ВНП, в Великобритании — 6300 чиновников, в Германии — 6400, в Австро-Венгрии — 6300, в России же — 3600» (стр. 67). Еще более любопытно то обстоятельство, что, согласно цитируемым исследователем подсчетам С. Величенко и Б. Миронова, численность бюрократического аппарата в Российской империи в расчете на 1000 подданных не только не возрастала, но сокращалась — иными словами, сеть управления не становилась плотнее на практике: если в 1847 г. на каждую тысячу подданных приходилось 1,42 чиновника, то в 1915 году — 1,3, а в 1897 г. этот показатель составлял и того меньше, всего 1,15 (стр. 66).

В итоге кажется резонным предположить, что жалобы на «бюрократизированность» и реальная недобюрократизированность империи были двумя способами выражения одной и той же реальности — ведь недостаточность бюрократического контроля, отсутствие или сложность получения информации о положении дел на местах и т.д., малочисленность штата чиновников порождали и «канцелярскую волокиту», и «решения, оторванные от жизни», и тому подобное: в петербургских кабинетах приходилось заниматься теоретизированием о том, как устроить жизнь на местах, еще и потому, что не только не было более или менее конкретного представления о том, кто именно и как именно живет «на местах», но и не было возможности собрать необходимую и достаточную информацию каким-либо институционализированным способом, а даже если собрать необходимую информацию и выработать желательные меры, приходилось решать другой ключевой вопрос — как и посредством кого эти решения возможно реализовать:

«Административная вертикаль дальше губернского города практически не шла. Уездный исправник выполнял полицейские функции и делами управления не занимался. Предводитель дворянства и земские начальники, на которых были возложены административные дела, государственными служащими в полном смысле этого слова не являлись. Земство находилось в трудных отношениях с губернаторской властью» (стр. 285).

Сам император оказывался зажат между Сциллой и Харибдой: стремясь сохранить абсолютную власть, он был вынужден полагаться на бюрократический аппарат, заложником которого становился, — отчего и Александр III, и в особенности Николай II пробуют различные способы дистанцирования по отношению к выстроенной управленческой системе. Так, несмотря на повторяющиеся на протяжении десятилетий жалобы на отсутствие слаженности в правительстве, на то, что каждое ведомство ведет свою собственную «политику» и их действия слабо согласованы друг с другом, верховная власть всячески избегает идеи «объединенного правительства» (Александр III негативно воспринимал уже само слово «правительство»), поскольку именно противоречия среди министров, их взаимная борьба давали возможность государю видеть альтернативные позиции, до некоторой степени контролировать происходящее. Появление же «главы правительства» («визиря», как часто называют современники этот вариант) означало бы, что император окончательно встанет лицом к лицу с бюрократической системой, вынужденный принимать выработанный ею вариант. Впрочем, как демонстрирует Соловьев, и без «визиря» и «правительства» возможности императора проводить собственную политику — вопреки бюрократии — оказывались более чем ограничены: так, например, сопротивление со стороны Государственного совета и целого ряда высших чинов привело к существенным изменениям в Университетском уставе 1884 г., причем дальнейших уступок со стороны Министерства народного просвещения удалось избежать лишь благодаря прямой и активной воле императора, разумеется, лишь в редких случаях способного столь непосредственно и активно вмешиваться в законодательный процесс.

Неограниченность власти монарха и сверхцентрализованность решений, связанная с первым, влекли за собой ситуацию, в которой император не имел возможности в действительности реально вникать в большую часть принимаемых им решений — ему приходилось полагаться на аппарат, эти решения готовящий. В аналогичной ситуации оказывались и высшие правительственные чины: если император оказывался «в руках министров», то последние — во власти своих подчиненных: так, Комитет министров принимал решения о назначении пенсий чиновникам, о различных ассигнованиях и т.п., что приходилось утверждать скопом, — предсказуемо, что от лица одного и того же министра могли подаваться не только мнения, им самим не разделяемые и о которых он иногда с удивлением узнавал уже по ходу заседания, но и прямо противоположные друг другу. Сверхцентрализация влекла за собой то, что реальные решения нередко вырабатывались довольно низко стоящими чиновниками, формально не имеющими никакой или обладающими довольно незначительной властью: канцелярия Государственного совета, например, на практике во многом вырабатывала законодательные формулировки, в которые облекала высочайше утвержденные мнения Госсовета; о министре юстиции Набокове вспоминали, что тот, стремясь контролировать свое ведомство, много времени отводил устным докладам по поступавшим делам, требуя от чиновников различных подробностей, — так что тем, в свою очередь, заваленным делами, приходилось «отчаянно врать» и затем, получая устные повеления, действовать уже сообразно делу, не смущаясь решением министра, благо слабая память последнего была общеизвестна.

Впрочем, преувеличивать крайности «бюрократической анархии» не следует: за время от царствования Николая I, когда в Российской империи формируется профессиональная бюрократия, до Николая II центральная администрация демонстрирует высокий профессионализм — в том числе и благодаря тому, что государственная служба оставалась наиболее привлекательной для большинства образованных. Система высших органов управления вырабатывает собственную автономную логику, включая прецеденты, относящиеся к законодательной деятельности: так, императору практически невозможно обойти в случае принятия значимых новых общих установлений Государственный совет, несмотря на то что сам государь знает, что в Госсовете его проект не найдет сочувствия. Проблема в том, что для того, чтобы система могла хотя бы сохранять существующую эффективность, она должна была наладить взаимодействие с «обществом», в том числе через формы публичного контроля обретая степень прозрачности, в которой — по отношению к нижестоящим — нуждались сами правители.

В итоге Кирилл Соловьев рисует картину, согласно которой к началу XX века необходимость более или менее радикальных реформ осознавалась практически всеми — от самого императора, прибегающего к различным неформальным каналам, чтобы получать доступ к информации, которую он не рассчитывает получить от бюрократии, и до множества самих высших бюрократов, много и охотно критикующих бюрократию. Ведь тезис о «средостении», оторванности высшей власти от общества и от реальных нужд и интересов страны, был практически всеобщим — при этом абстрактная «бюрократия» состояла из лиц, не только связанных с «обществом», но и во многом составлявших последнее: они образовывали систему, к которой не только относились критически, но и по отношению к которой были вполне отчуждены в своей оптике. И тем не менее существующая система блокировала возможность реформ до тех пор, пока ситуация окончательно не выйдет из-под контроля — и тогда окажется, что среди даже высших сановников достаточно сторонников весьма радикальных взглядов.

Последнее обстоятельство, кстати, само по себе демонстрирует и другую сторону устройства российской власти: не допуская «политики», мысля лишь императора единственным «политиком» в стране, она закрывала всякую возможность политической дискуссии и борьбы — даже для высших лиц иерархии было допустимо обсуждать конкретные меры и решения, но не «общую политику», они должны были быть бюрократами — то есть инструментом власти, лишенным собственной позиции, способным исполнять любое принятое решение наилучшим и добросовестным образом. От них не требовалось политических взглядов — и, когда ситуация радикально изменилась уже независимо от воли властей, они оказались в политической ситуации, не имея опыта политического действия, разделяя те или иные существующие в обществе представления без ограничения фактором их осуществимости и представления о возможных последствиях.