Кирилл Соловьев: Политика в дореволюционной России. Искусство невозможного (препринт, «Сноб»)

Российский чиновник, каким бы высокопоставленным он ни был, политиком не являлся. Он не мог поставить вопрос (если только, конечно, не в частной беседе) о векторе развития страны. В сфере его интересов — исключительно родное ведомство и направления деятельности последнего. Выходить за пределы собственной компетенции — значит вторгаться на «территорию» прочих министерств, которые отнюдь не собирались делиться полномочиями. Хуже того, вмешиваться в дела чужих ведомств — это подменять собой императора.

Вплоть до 1906 г. в Российской империи был один подлинный политик — царь. Лишь он мог определять направление развития страны. Создавать альтернативный императору центр принятия решения побаивались, памятуя турецкий опыт — всесильный визирь, практически премьер-министр, казался чрезвычайно опасным. В 1905 г. министр финансов В. Н. Коковцов доказывал: «Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. С учреждением кабинета с первым министром во главе верховная власть лишится этого главнейшего средства для непосредственного знакомства с действительным ходом дел управления. Тогда первый министр, наделенный исключительным правом личного всеподданнейшего доклада, явится для нее единственным источником всех сведений о положении дел в государстве».

В России ничего подобного не было. Функции главы правительства должен был исполнять сам государь, который, однако, с ними даже технически не вполне справлялся: слишком велики были возложенные на него обязанности. В итоге единственный политик не мог быть полноценным политиком, и, соответственно, политика в России осуществлялась без политиков.

Отсутствие политики в традиционном европейском смысле этого слова декларировалось официально, и императоры об этом периодически вспоминали. Так, в мае 1886 г. Александр III исключил даже возможность подачи коллективного прошения об отставке членами Государственного совета, недовольными назначением их сотоварищем И. А. Вышнеградского. По мнению царя, это было бы недопустимой «партийной» выходкой.

Ограниченность публичного пространства задавала определенные правила игры. Министр не мог открыто выступить против того мнения, которого, скорее всего, придерживался император. Он не мог заявить об оппозиции тем коллегам, которые были в фаворе у царя. И все же он мог нейтрализовать их усилия, добиться утверждения приемлемого решения. Канцелярские средства борьбы были тем более значимы, что прямое политическое столкновение представителей бюрократии было едва ли возможным. Характерно, что последовательный защитник судебных уставов 1864 г. министр юстиции Д. Н. Набоков так о них публично отзывался: «В основе судебных учреждений лежит фальшь. Но разве я этого не сознаю? Разве судебные учреждения созданы мною? Разве я допустил бы суд присяжных?» Но при этом судебную систему, основанную на фальши, по словам Набокова, не следовало трогать, дабы не расшатывать и так зыбкие основы правопорядка. Иная аргументация в 1880-е гг. со стороны министра юстиции была бы немыслимой. Аналогичную линию вел его преемник Н. А. Манасеин, на которого так надеялись К. П. Победоносцев и сам император. Подобный курс требовал от министра конспирации. Он не мог отправлять откровенные письма судьям в провинцию, зная, что его переписка перлюстрируется. Для переговоров с судьями и координации действий он отправлял доверенных лиц на места, советуя им ни в чем не полагаться на губернаторов.

В ноябре 1888 г. Победоносцев признался, что он не мог выступить против Д. А. Толстого при обсуждении подготовленных им проектов реформы местного самоуправления в Государственном совете. Тем не менее он был готов содействовать созданию «контрпроектов», альтернативных толстовским. В случае разногласий он должен был уговаривать министра внутренних дел идти на уступки большинству Совета.

Речь шла о законопроекте, вводившем земских начальников. В итоге эта должность была учреждена в 1889 г. Она создавалась вместо мировых посредников и мировых судей. Земских начальников не выбирали, их назначал напрямую министр внутренних дел (по представлению губернатора и губернского предводителя дворянства). Они получили значительные полномочия по вмешательству в работу волостных крестьянских сходов, в частности, могли влиять на выборный процесс. Они судили крестьян, приговаривали их к аресту и штрафам. В их руках сосредотачивалась административная и судебная власть. Этот законопроект вызвал ожесточенную дискуссию в Государственном совете.

Фактически в этот раз император утвердил мнение ни большинства, ни меньшинства, а свое собственное. Такое решение возмутило многих

Со временем стало понятно, что надежды провести через Государственный совет контрпроект были тщетны. Пришлось поменять тактику. Половцов попросил председателя Департамента законов А. П. Николаи настаивать на необходимости поставить вопрос шире и говорить о реформе всей системы управления, в том числе об учреждении должности уездного начальника. Таким образом, императору на самом раннем этапе обсуждения законопроекта было бы заявлено о наличии существенных разногласий в Государственном совете. Должен был сработать традиционный бюрократический механизм торможения законодательных инициатив: нужно было перевести разговор в иную плоскость — высших принципов и основополагающих идей.

Члены Государственного совета попытались реализовать этот прием на заседании Соединенных департаментов 3 декабря 1888 г. Законопроект о земских начальниках нельзя обсуждать, не зная дальнейшего плана преобразований местных учреждений (а он, безусловно, нужен). Эту точку зрения отстаивали А. П. Николаи, И. И. Воронцов-Дашков, Э. В. Фриш. Другие критиковали проект по существу. Д. М. Сольский и Е. А. Перетц предложили создать комиссию, которая пересмотрела бы обсуждавшийся документ.

Была и другая тактика — строго стоять на своем, не делая никаких уступок, будучи полностью уверенным в поддержке императора. Этой линии собирался следовать Д. А. Толстой при обсуждении законопроекта об учреждении должности земских начальников. Однако тяжелобольной министр внутренних дел не выдержал испытания. По окончании заседания соединенных департаментов он отозвал своего товарища В. К. Плеве и сказал ему по секрету (но достаточно громко, чтобы слышали чиновники Государственной канцелярии): «Я устал и уеду. Они, кажется, хотят устроить комиссию для переработки проекта. Вы можете соглашаться, но с тем, чтобы председателем комиссии был назначен Старицкий. Впрочем, я посоветуюсь еще об этом сегодня вечером с Пазухиным». В итоге комиссия собралась. Толстой в лице своего представителя (а именно Плеве) пошел на определенные уступки, однако до полного единодушия было еще далеко.

Тем не менее 10 декабря обсуждение проекта разворачивалось в том же направлении, что и неделю назад. Участники заседания (а именно Е. П. Старицкий, М. И. Каханов, Б. П. Мансуров) настаивали на необходимости более обстоятельного подхода к проблеме. В этот раз Толстой на уступки не шел и возражал каждому своему оппоненту.

Большинству Государственного совета приходилось координировать свои усилия. Для этого барон Николаи был вызван к великому князю Михаилу Николаевичу. Туда были приглашены А. А. Абаза, Е. П. Старицкий и А. А. Половцов. Николаи обещал на следующем заседании департамента поставить принципиальный вопрос о сословном характере проектировавшегося института земских начальников. 17 декабря сценарий заседания недельной давности практически повторился. На этот раз проект Толстого поддержали Островский и Мансуров. Оппонировали ему Сольский и Николаи. Толстой не выдержал и прервал Николаи, то есть председателя Департамента законов, что поставило того в тупик. Абаза на это отреагировал: «Когда один член прерывает другого, то председатель его останавливает, но когда председателя прерывают, то его положение очень трудное». Толстому пришлось извиниться. В конце заседания прошло обещанное Николаи голосование — за или против сословного характера власти земского начальника, который, согласно проекту Министерства внутренних дел, должен был ведать исключительно крестьянскими учреждениями. За концепцию Толстого проголосовали четыре министра и два члена Государственного совета, против же — 18 их коллег. Причем мотивы голосования тех, кто поддержал Толстого, были разными. Например, министр юстиции Н. А. Манасеин рассчитывал таким образом провалить законопроект. По его мнению, земский начальник, обладавший исключительной властью над крестьянами, лишался всякого смысла. Схожим образом рассуждали М. Н. Островский и К. П. Победоносцев. Они напоминали, что Толстой — на пороге смерти и не смог бы взяться за значительную реформу. Следовательно, то, что им было задумано, нужно было утвердить, но в тех скромных пределах, которые были обозначены в самом проекте.

Тем не менее меньшинство (а точнее, сам Д. А. Толстой) чувствовало себя довольно уверенно. Были все основания полагать, что император согласится с министром внутренних дел и его проектом. Ведь в течение года Толстой в ходе докладов императору сообщал ему все подробности, связанные с подготовкой законопроекта, и Александр III одобрял работу своего министра. Более того, государь призывал Толстого производить разногласие, если Государственный совет не согласился бы с проектом. В этом случае император гарантировал свою поддержку. В беседе с великим князем Михаилом Николаевичем Александр III буквально повторял слова Д. А. Толстого, постоянно ссылался на него. Ведь если не принять в самом скором времени закон о земских начальниках, то, по сведениям Министерства внутренних дел, всю Россию охватят крестьянские бунты. Государственный совет, который мешал проведению столь нужной меры, вызывал раздражение императора.

Министры продолжали вести свою линию. Островский, бывший в начале января на приеме у Александра III, убеждал его (и, казалось, убедил) ввести институт земских начальников в качестве эксперимента в трех-четырех губерниях на два-три года. Действительно, впоследствии земские начальники вводились в губерниях не одномоментно.

Новое заседание Государственного совета прошло 16 января 1889 г. Его «сценарий» не отличался новизной. Большинство нападало на проект Министерства внутренних дел, а Толстой отчаянно отбивался, не желая никого слушать. Вновь звучала мысль о необходимости перестройки всего местного управления, а не его отдельных элементов. Вспоминали прежний административный опыт, не учтенный Толстым. Его проект защищал лишь Островский, и то весьма оригинальным способом. Он доказывал, что все  действительно спорные пункты можно было с легкостью выбросить из документа. Следуя этой логике, А. А. Абаза и Е. П. Старицкий предложили не голосовать по проекту, а вносить изменения, обсуждая текст по параграфам. Толстой высказался против и настоял на голосовании. В его пользу высказалось тринадцать членов Государственного совета. 39 были против. Император в беседе с великим князем Михаилом Николаевичем даже порицал Толстого за это разногласие, вроде бы соглашаясь с тем, что следовало рассматривать проект по параграфам. Противники министра внутренних дел как будто бы могли праздновать победу. Однако в действительности победил министр Толстой.

28 января царь как будто бы утвердил мнение меньшинства. Более того, своей резолюцией император упразднил мировой суд, передавая его полномочия земским начальникам и волостным судам, что было давним потаенным желанием Д. А. Толстого. Это решение Александра III обозначало то, что концепция проекта была бесповоротно принята. Государственному совету оставалось лишь обсуждать детали этого документа. Фактически в этот раз император утвердил мнение ни большинства, ни меньшинства, а свое собственное. По словам великого князя Михаила Николаевича, «граф Толстой нас оседлал». Такое решение возмутило многих. Победоносцев в возбуждении ходил из угла в угол по своему кабинету и настаивал на отставке великого князя Михаила Николаевича, который лишь таким образом мог выразить свой протест. А. А. Половцов, узнав о таком исходе дела, не мог в тот день заснуть.